12月26日，国家数据局综合司正式发布《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见（征求意见稿）》。
这是继数据要素“数据二十条”之后，国家层面针对数据流通市场主体最系统、最具体的一次顶层设计。
文件不仅明确了数据交易所、数据流通服务平台企业、数据商这三类核心机构的身份和功能，也划定了到2029年的发展红线与愿景。
我从三大主体定位、六大政策突破及行业影响三个维度，拆解这份重磅文件。
01
厘清角色：三大主体各司其职
过去几年，数据市场存在概念混淆，交易所做数据商的活，平台企业定位不清。
《意见》首次清晰界定了数据流通生态中的“三驾马车”，要求其“各尽其能、互有侧重”。
1. 数据交易所（中心）从“遍地开花”走向“少而精”
《意见》关键词： 引领带动、合规保障、严控数量。
《意见》指出交易所不再是简单的撮合中介，而是规则的制定者和合规的守门人。文件特别明确，鼓励公共数据产品和服务通过交易所开展交易。
也就是说，要针对当前各地交易所林立的现状，文件第十三条祭出行政手段“严控数量，适时开展整合优化”。这意味着，未来不仅不会再滥批新的交易所，现有的弱势交易所甚至面临被整合或淘汰的命运，数据交易市场将向头部集中。
2. 数据流通服务平台企业，要发挥链主与基建优势
《意见》关键词： 专业化、基础设施、一站式。
《意见》赋予平台核心职能。互联网平台要利用产业链、供应链优势，挖掘生态内的数据价值。云服务商被赋予新使命，要强化数据汇聚和生态链接，探索“一站式”流通模式。基础设施运营方（如隐私计算平台）则侧重于安全合规的技术底座建设。
3. 数据商是市场的活力源泉与开发者
《意见》关键词： 产品开发、场景落地、AI数据集。
《意见》赋予核心职能。 数据商是真正的淘金者和卖铲人。政策支持其通过自采或购买转售拓展渠道，深入垂直行业（如金融、医疗、制造）开发数据产品。数据商被明确支持参与公共数据资源开发利用，这为大量技术型企业介入政务数据运营打开了政策大门。
02
六大政策直击痛点，务实创新
这份《意见》不仅有宏观定调，更在具体实操层面给出了极具含金量的创新指引。
突破1：拥抱AI时代，首提“数据集流通”。面对人工智能爆发式增长的需求，文件第六条专门提出“拓展适应人工智能发展的高质量数据集流通交易方式”。支持机构协同产业链，建设面向模型训练的高质量数据集。这标志着“数据要素+AI”正式成为国家战略级的流通方向。
突破2：交易模式松绑，“以数换数”合法化。打破了必须“一手交钱一手交数据”的刻板印象。文件明确鼓励“数据换数据、换订单、换服务、换模型、换场景”。这种非货币化的交换模式被官方认可，将极大降低企业间的数据流通门槛和成本。
突破3：财务制度破冰，鼓励单列“数据采购”。企业不敢买数据，往往因为财务审计难。文件第七条提出“鼓励企业单列数据采购科目”。这一看似微小的财务细节改革，实则是打通企业数据消费意愿的“任督二脉”。
突破4：数据资产入表，探索收益分成。第五条明确支持数据流通服务机构提供“数据资产入表”服务，并探索“数据资产运营与收益分成”新模式。这为数据从“资源”变为企业资产负债表上的“资产”，提供了明确的服务路径。
突破5：打破地方壁垒，禁止“画地为牢”。针对数据流动的地方保护主义，文件第十二条划出红线：各地不得设置不合理的审批条件或流程，限制数据跨行业、跨部门、跨区域流动。全国统一大市场的建设意志坚决。
突破6：基础设施互通，交易凭证互认。第九条强调，要引导机构加强交易凭证、身份认证的互认互通。这意味着未来在上海购买的数据产品凭证，在深圳或北京也能被认可，大大提升了流通效率。
03
行业影响与未来展望
1. 行业洗牌倒计时。随着“严控数量”政策的出台，数据交易所行业将迎来并购整合潮。地方政府将不再盲目跟风建所，而是转向培育本地的数据商和应用生态。
2. 数据商迎来“黄金时代”。政策重心从建场交易所转向了“做产品”，即数据商。具备高质量数据清洗、标注、加工能力，特别是能服务于AI大模型训练的数据商，将成为资本市场和政策扶持的宠儿。
3. 公共数据运营加速落地。文件多次提及公共数据，并鼓励通过交易所交易、支持数据商开发。2026年或将成为公共数据授权运营全面铺开、产生实质性经济效益的一年。
4. 监管与发展并重。文件在鼓励创新的同时，也明确了严厉打击“虚构交易”（刷量）、“数据黑产”的态度。合规，将是所有数据流通服务机构生存的第一生命线。
《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见》的出炉，标志着我国数据要素市场从粗放探索进入了精细化运营的新阶段。
对于我们而言，得清自己在“交易所、平台、数据商”这三张拼图中的位置，紧扣“AI数据集”与“公共数据开发”两大风口，将是在这一轮数字经济浪潮中突围的关键。
文/李正，数字理政；刊载/数字菁英网